《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》解读

为预防和制止行业协会从事《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）禁止的行为，发挥行业协会在促进行业规范健康持续发展、维护市场竞争秩序等方面的积极作用，引导行业协会加强反垄断合规建设，根据《反垄断法》等法律规定，国务院反垄断反不正当竞争委员会（以下简称委员会）制定出台《关于行业协会的反垄断指南》（以下简称《指南》）。

一、起草背景

行业协会是政府和经营主体之间的桥梁和纽带，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业权益等方面发挥了重要作用。同时，部分行业协会不当干预市场竞争、组织会员企业从事垄断行为的情况时有发生，损害了市场公平竞争和消费者利益，不利于构建新发展格局、推动高质量发展。市场监管部门全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，依法加强反垄断监管执法，《反垄断法》实施以来查处涉及行业协会的典型垄断案件50余件，有力保护了市场公平竞争，维护了消费者利益和社会公共利益。

我国反垄断法关于行业协会的规定相对原则，行业协会对明晰行为规则、加强反垄断合规有较强期待。委员会办公室在与现行法律、法规、规章和指南做好衔接的基础上，坚持立足国情、突出问题导向、充分把握规律、注重兼收并蓄，结合行业协会发展现状、运行机制、治理模式等，研究起草《指南》，为行业协会规范履职设置“红绿灯”，引导行业协会加强风险识别、评估和防范，推动行业协会依法自律，促进行业规范健康持续发展。

二、起草过程

《指南》起草过程中，委员会办公室坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持依法立法、科学立法、民主立法、开门立法，坚持监管规范和促进发展并重，认真总结国内执法实践，合理借鉴国际成熟经验，立足我国实际深入开展研究论证。主要开展了以下工作：

（一）坚持问题导向，深入研究难点问题。聚焦行业协会反垄断监管执法中的热点难点问题，借助反垄断专家智库力量深入研究行业协会参与垄断行为的特点规律、产生原因和规制体系，为《指南》起草提供有力理论支撑。

（二）紧密结合实际，积极开展调查研究。对社会团体登记管理机关、行业管理部门、省级市场监管部门、有关行业协会、企业、律所、专家学者等开展广泛调研，确保《指南》重点突出、务实管用，更好规范行业协会行为，有力推动行业高质量发展。

（三）准确把握规律，全面总结执法经验。系统梳理国内外行业协会反垄断监管执法经验，准确把握行业协会发展特点和规律，认真分析行业协会垄断风险并有针对性地作出回应，确保《指南》契合我国行业协会发展阶段和反垄断监管执法需要。

（四）广泛听取意见，充分凝聚各方共识。2023年5月，在市场监管总局官网公开征求社会公众意见，同时广泛征求政府部门、经营主体和专家学者意见，多次召开行业协会座谈会、企业座谈会听取意见建议，确保《指南》科学有效、切实可行。

三、主要内容

《指南》共26条，进一步细化违法行为认定标准，加强行业协会反垄断合规建设。主要内容如下：

（一）《指南》第一条至第三条为原则性规定。明确《指南》目的、依据以及行业协会概念，提出行业协会反垄断监管的总体要求，强调行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序，不得违反《反垄断法》的规定，从事排除、限制竞争行为。

（二）《指南》第四条至第十五条细化行业协会可能违反《反垄断法》的具体情形。包括：行业协会组织本行业的经营者从事垄断协议；行业协会以经营者身份从事垄断协议、滥用市场支配地位行为以及违法实施经营者集中；经法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会滥用行政权力排除、限制竞争。针对行业协会违反《反垄断法》的主要表现形式，即行业协会组织本行业经营者从事垄断协议，《指南》区分横向垄断协议和纵向垄断协议两种类型，从组织达成、实施两个维度作出详细规范。

（三）《指南》第十六条至第二十二条指导行业协会加强反垄断合规建设。强调行业协会应当依法自律，提高合规意识、加强合规建设、防范合规风险；引导本行业经营者依法竞争、合规经营，并从合规管理制度、垄断风险识别与控制、内部举报机制、沟通咨询、会员合规指导、配合调查和约谈等方面进行阐释。

（四）《指南》第二十三条至第二十四条明确法律责任及考量因素。明确反垄断执法机构认定有关法律责任时应当考量违法行为的性质、程度、持续时间、消除违法行为后果的情况、行业协会发挥的作用、经营者发挥的作用、垄断协议实施的情况等因素，列明从轻、减轻、从重处罚情形，规定了信用惩戒有关情形。

（五）《指南》第二十五条至第二十六条对协同监管及解释作出规定。强调应当加强部门协作、强化监管共治，形成协同规制合力。《指南》由委员会办公室解释，自发布之日起施行。

四、主要特点

《指南》立足我国实际，全面总结反垄断监管执法经验，为行业协会构建公开透明、可预期的行为规则，助力加快建设全国统一大市场，促进高质量发展。主要有以下特点：

一是划出行为底线，稳定市场预期。《指南》聚焦行业协会多发易发的垄断风险，从行业协会、经营者、行政主体等三个维度详细列举具体违法情形，为行业协会划出行为底线，设置好“红灯”。同时指出行业协会可能从事的三类高风险行为，设置好“黄灯”，帮助其更好预防和制止垄断行为的发生。

二是倡导合规建设，健全长效机制。《指南》结合行业协会实际，鼓励和支持行业协会依法自律，建立健全反垄断合规管理制度，加强风险识别、评估和防范，切实提升反垄断合规意识和能力；多措并举指导会员加强反垄断合规管理，预防和制止会员从事垄断行为，构建反垄断合规长效机制。

三是加强多元共治，形成工作合力。《指南》引导行业协会借助连接政府与经营主体的独特优势，发挥提供服务、反映诉求、规范行为等职能，鼓励行业协会主动与反垄断执法机构沟通。反垄断执法机构与社会团体登记管理机关、行业管理部门加强协同联动，推进竞争监管和市场准入、行业监管等更加紧密衔接，不断提升监管执法效能，形成协同规制合力。

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